Immer wieder hört man, welche Vorteile die öffentlichen Beamten in ihren Anstellungsverhältnissen geniessen. Aber gibt es Beamte überhaupt noch und wie sieht denn das Anstellungsverhältnis in einer Gemeinde wirklich aus? Klar ist, das öffentliche Personalrecht hat einige spannende Besonderheiten.
Gesetzliche Grundlagen
Art. 47 Abs. 1 KV ZH besagt klar, dass das Arbeitsverhältnis des Staats- und Gemeindepersonals öffentlichem Recht untersteht. Das öffentlich-rechtliche Anstellungsverhältnis gilt als Sonderstatusverhältnis. Gemäss §53 Abs. 1 GG untersteht das Arbeitsverhältnis der Angestellten von Gemeinden, Zweckverbänden und Anstalten dem öffentlichen Recht. Die Gemeinden können eigene Regelungen erlassen. Sofern sie dies nicht tun, sind das kantonale Personalrecht und die kantonalen Bestimmungen über die Administrativuntersuchung sinngemäss anwendbar (§53 Abs. 2 GG). Weitere relevante Erlasse im Bereich der öffentlich-rechtlichen Anstellungen im Kanton Zürich sind das Personalgesetz (PG), die Personalverordnung (PVO), die Vollzugsverordnung zum Personalgesetz (VVO) sowie das Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG) und das Bezirksverwaltungsgesetz (BezVG).
Das öffentlich-rechtliche Anstellungsverhältnis ist in eigenen Erlassen geregelt. Beim Bund gelten die einschlägigen Bestimmungen des OR, sofern das Bundespersonalgesetz und andere Bundesgesetze nichts Abweichendes bestimmen (Art. 6 Abs. 2 BPG). Der Bund und die Kantone verfügen über eigene Personalgesetze und diese gehen grundsätzlich dem OR vor.
Keine Beamten mehr
Im Kanton Zürich sind gemäss §3 PG ZH Angestellte Personen, die unbefristet oder befristet mit einem vollen oder teilweisen Pensum im Dienst des Kantons stehen. Darin eingeschlossen sind die gemäss Verfassung vom Volk auf Amtsdauer gewählten Mitarbeiter. Das Gesetz spricht also nicht mehr von Beamten, es handelt sich um Angestellte, die öffentlich-rechtlich angestellt sind.
Grundsätzlich verfügen die Gemeinden über eine weitgehende Autonomie bei der Regelung ihres materiellen Personalrechts und können auch ein vollständig eigenes Personalrecht erlassen. Sie können eigenständige Regelungen treffen oder diejenigen des kantonalen Personalgesetzes ganz oder teilweise ins eigene Recht übernehmen.
Die Entlöhnung erfolgt in öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnissen nach genauen Prinzipien. §40 Abs. 2 PG ZH stipuliert, dass die Stellen entsprechend ihren Anforderungen in Funktionsgruppen eingereiht, denen Lohnrahmen zugeordnet werden. Der Lohn muss die Leistung und die Erfahrung berücksichtigen. Die Gemeinden können eine eigene Personalvorsorgeeinrichtung gründen, sich der kantonalen Personalvorsorge (BVK) oder einer anderen Personalvorsorgeeinrichtung anschliessen.
Hierarchische Organisation mit klaren Rechten und Pflichten
Die Angestellten müssen sich gemäss §49 PG ZH rechtmässig verhalten und die ihnen übertragenen Aufgaben persönlich, sorgfältig, gewissenhaft und wirtschaftlich ausführen. Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes müssen die Weisungen der Vorgesetzten befolgen. Die Organisation ist hierarchisch und es gibt ein Subordinationsverhältnis. Die Mitarbeiter dürfen keine Geschenke oder andere Vergünstigungen annehmen, die im Zusammenhang mit ihrer dienstlichen Stellung stehen oder stehen könnten (§50 Abs. 1 PG ZH). Davon ausgenommen sind Höflichkeitsgeschenke von geringem Wert (§50 Abs. 2 PG ZH). Das Amtsgeheimnis gilt für die Angestellten und bleibt auch nach Beendigung des Arbeitsverhältnisses bestehen (§51 PG ZH).
Nebenbeschäftigungen sind zulässig, wenn sie die amtliche Aufgabenerfüllung nicht beeinträchtigen und mit der dienstlichen Stellung vereinbar sind (§53 Abs. 1 PG ZH). Wenn die Nebenbeschäftigung überwiegend im dienstlichen Interesse ausgeübt wird, muss die Arbeitszeit nicht ausgeglichen werden. Angestellte können sich auch um ein öffentliches Amt bewerben, müssen es aber der vorgesetzten Stelle melden und es allenfalls bewilligen lassen (§54 PG ZH), sofern Arbeitszeit beansprucht wird. Die Bewilligungspraxis ist in solchen Fällen aber grosszügig ausgestaltet.
Auflösung des Arbeitsverhältnisses
In den meisten Personalgesetzen wird nicht nur das Arbeitsverhältnis mit einer Verfügung begründet, sondern auch die Beendigung. Dies führt dazu, dass grundsätzlich der Beschwerdeweg und nicht der Klageweg zur Anwendung gelangt. Im Kanton Zürich sind die Beendigungsgründe im §16 PG ZH aufgeführt. Das Arbeitsverhältnis kann enden durch:
- Entlassung altershalber (§16 lit. g PG ZH)
- Kündigung (§16 lit. a PG ZH)
- Ablauf einer befristeten Anstellung (§16 lit. b PG ZH)
- fristlose Auflösung aus wichtigen Gründen gemäss (§16 lit. c PG ZH)
- Auflösung in gegenseitigem Einvernehmen (§16 lit. d PG ZH)
- Entlassung invaliditätshalber (§16 lit. e PG ZH)
- Altersrücktritt (§16 lit. f PG ZH)
- Erreichen der Altersgrenze (§16 lit. h PG ZH)
- Tod (§16 lit. i PG ZH)
- Verzicht auf Wiederwahl oder Nichtwiederwahl bei Ablauf der Amtsdauer sowie Entlassung auf eigenes Gesuch bei gewählten Angestellten. (§16 lit. j PG ZH)
Eine Auflösung in gegenseitigem Einvernehmen ist möglich (§23 PG ZH). Ebenso ist es möglich Angestellte während der Kündigungsfrist ohne Einfluss auf die Lohnfortzahlung freizustellen (§15 Abs. 2 VVO). Dies muss schriftlich verfügt oder vereinbart werden (§15 Abs. 3 VVO). Die Kündigung setzt einen sachlichen Grund voraus und darf nach den Bestimmungen des Obligationenrechts nicht missbräuchlich sein (§18 Abs. 2 PG ZH i.V.m. Art. 336 OR). §16 VVO zählt als sachlich zureichende Gründe die mangelhafte Leistung oder unbefriedigendes Verhalten auf und wenn die Stelle aus organisatorischen oder wirtschaftlichen Gründen aufgehoben wird und eine andere, zumutbare Stelle nicht angeboten werden kann oder abgelehnt wird. Diese Auflistung ist nicht abschliessend. In öffentlich-rechtlichen Anstellungsverhältnissen gibt es einen relativ hohen Kündigungsschutz und die Auflösung eines Arbeitsverhältnisses ist an hohe Hürden gebunden.
Als Fazit kann festgehalten werden, dass das öffentlich-rechtliche Anstellungsverhältnis einige Besonderheiten aufweist. Die früheren Beamten gibt es nicht mehr, aber für die Angestellten von heute gibt es immer noch gewisse Spezifikationen, die gegenüber einer zivilrechtlichen Anstellung Sicherheiten bieten. Zum Schluss soll auch gesagt sein, die Arbeitsbelastung in öffentlichen Verwaltungen ist fast überall sehr hoch und die Tätigkeit ist nicht immer so simpel, wie man es vielleicht von Aussen vermuten mag. Der tagtägliche Einsatz der Angestellten in den Verwaltungen soll an dieser Stelle gewürdigt werden, denn ohne sie würden viele Prozesse nicht funktionieren, auf die wir angewiesen sind!